Как отмечали выступавшие в ходе мероприятия эксперты, основной целью данного проекта было содействие законодательному регулированию правовых механизмов по обеспечению доступа к информации в целом и к информации об условиях контрактов на недропользование в частности. “Данный механизм должен соответствовать международным стандартам прав человека по доступу к информации”, - считают они.

Исполнительный директор ОО “Форум адвокатов” Куралай КАРАКУЛОВА напомнила, что на сегодняшний день в действующем законодательстве имеется базовый Закон РК “О недрах и недропользовании” от 24 июня 2010 года, в котором не закреплен механизм в части прозрачности информации об условиях контрактов. Анализируя и оценивая данное законодательство, “Форум адвокатов” пришел к выводу, что, хоть местные законотворцы и провозглашают принцип гласности операций по недропользованию, все же нормы в этой сфере являются больше декларативными. По словам эксперта ОО “Форум адвокатов” и Института государства и права Жанат БИТАБАРОВОЙ, всего две статьи в выше названном законе посвящены гласности: первая указывает на нее в числе принципов законодательства о недрах (ст.5), вторая раскрывает содержание гласности (ст.8). “Законодательство РК в сфере недропользоования не содержит положений по обеспечению прозрачности контрактов на недропользование и доступности информации, декларируется номинальная гласность операций недропользования в ограниченном смысле. Как следствие, информация по контрактам является конфиденциальной, непрозрачной и абсолютно не доступной общественности, - говорит она. - Чиновники по-своему дают узкое толкование гласности в сфере недропользования. В Казахстане другая ментальность. Для того чтобы реализовать гарантированные права и преодолеть бюрократические барьеры, необходимо детально прописывать все возможные способы участия общественности в процессе. Необходимо предусмотреть на законодательном уровне термин “публичная информация”.

Г-жа Битабарова сообщила, что в ходе работы над проектом “Форумом адвокатов” были направлены официальные запросы в Министерство нефти и газа (МНГ) и Министерство индустрии и новых технологий РК (МИНТ) с просьбой предоставить информацию об условиях действующих в Казахстане контрактов на недропользование. Однако профильные министерства отказали в предоставлении подобных материалов, ответив, что принцип гласности, провозглашенный в ст. 5 закона, вовсе не означает гласности и прозрачности контрактов на недропользование, и что “Форум адвокатов” не является заинтересованным лицом.

Как отметила г-жа Битабарова, в Казахстане на сегодняшний день доступной является только самая общая информация по недропользованию, публикуемая на сайте МНГ. Согласно этой информации, по состоянию на 1 сентября 2011 года в республике действует 199 контрактов на недропользование по углеводородному сырью, из них контракты на разведку - 61, на совмещенную разведку и добычу - 70, на добычу - 52, контракты по разведке и добыче, осуществляемые на условиях раздела продукции и ТОО “Тенгизшевройл”, - 16. Но, по ее мнению, выставленная на всеобщее обозрение информация не представляет никакой ценности для общественности, она не может быть использована для реализации каких-либо инициатив, программ и т.д. Эксперт считает, что о реальной прозрачности контрактов и доступности информации общественности можно говорить лишь при раскрытии условий конкурсов, размера доли участия РК, доходов государства (в виде налогов и других платежей) и добывающих компаний, объемов инвестиций, доли казахстанских кадров, сумм, выделяемых на их обучение, условий их работы, включая заработную плату, доли местного содержания в товарах, работах и услугах, расходов на социально-экономическое развитие региона, поступлений в Национальный фонд, условий поставок нефти на отечественные НПЗ. Пока же ни профильные министерства, ни национальные компании (не говоря уже о частных) подобную информацию не раскрывают либо предоставляют дозированно, ссылаясь на коммерческую тайну. В “Форуме адвокатов” аппеллируют к результатам анализа “Транспаренси Интернэшнл” и Института мониторинга доходов о нефтяных и газовых компаниях за 2010 год, в котором национальный холдинг “КазМунайГаз” в плане прозрачности внутри страны признан абсолютно закрытой компанией.

Недопустимым, на взгляд экспертов, выглядит и то, каким образом в Казахстане обнародуются извещения о конкурсе на получение права недропользования. Г-жа Битабарова заявила, что содержание подобных объявлений должно быть доступно любому лицу из публикаций в печатных изданиях либо с сайта профильных министерств. Между тем на сайте МИНТ экспертами “Форума адвокатов” не было обнаружено ни одного извещения о проведении конкурса, а на сайте МНГ - только два (за 2008 и 2010 годы). И если в соответствии с законодательством конкурсное предложение в принципе должно содержать полный перечень обязательств (размер подписного бонуса, расходы на обучение местных кадров, социально-экономического развития региона, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, казахстанское содержание в товарах, работах и услугах и др.), то на деле то же МНГ в одном из своих объявлений о конкурсе упоминало лишь об обязательстве недропользователя построить перерабатывающий завод с определенными сроками сдачи такого объекта и переработкой конкретных объемов сырья.

Г-жа Битабарова также сообщила, что ст. 76 Закона “О недрах и недропользовании” закрепляет обязанность недропользователя представлять отчетность, подтвержденную аудиторским отчетом, в соответствии с требованиями Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей (ИПДДО). В п.13 Меморандума о присоединении к данной инициативе, между тем, есть оговорка о том, что компания при определенных условиях, ссылаясь на конфиденциальность, вправе не раскрывать информацию. Чем и пользуются недропользователи.

Эксперты сожалеют, что казахстанское законодательство о недропользовании абсолютно не предусматривает никаких форм участия общественности (мониторинг, контроль, экспертиза, слушания) как в процессе заключения контракта, так и после, кроме того, не предусмотрена юридическая ответственность должностных лиц за отказ и ограничение доступа к информации, обязанность государственных органов предоставлять необходимую информацию. Даже проект Закона РК “О доступе к информации”, обсуждаемый в настоящее время в парламенте РК и в принципе нацеленный на изменения в лучшую сторону, дает госслужащим правомочия отказать в предоставлении информации в большем числе случаев, чем это необходимо, то есть когда вред законным интересам не определен.

В качестве положительных примеров юристы приводят Йоханнесбургские принципы, принятые 1 октября 1995 года группой экспертов в области международного права, национальной безопасности и прав человека и наиболее регламентированные в вопросах обеспечения прозрачности информации. Согласно им, общественный интерес к получению информации должен быть предусмотрен как приоритетный. В законодательстве США понятие коммерческой тайны включает информацию, которая по своей природе содержит ценную для компании формулу, схему, информационную подборку, процесс и т.д., которые не должны быть общеизвестны. В то время как Гражданский кодекс РК (ст.126) дает размытую формулировку коммерческой тайны, к которой может быть отнесена любая информация, имеющая коммерческую ценность. Также в соответствии с п.2 ст.13 Закона Норвегии от 10 февраля 1967 года “О государственном управлении”, режим конфиденциальности неприменим при подготовке отчетов, планов или контроля госуправления.

Анализируя законодательство в области недропользования в Норвегии, эксперт ОО “Форум адвокатов” Алмас ЖАРБОЛОВ сообщил, что одной из особенностей нефтяного сектора этой страны является максимальное присутствие государства в разработке месторождений. Максимальная прозрачность стала обеспечиваться после принятия в Норвегии в 2009 году Правил по отчету о движении денег от нефтяной деятельности. По его данным, на сегодняшний день доходы этого государства от нефтяного сектора составляют около 30% налогов и почти половину экспорта. Регулирование и контроль за деятельностью нефтяных компаний и получаемых нефтяных доходов здесь не сосредоточивается в руках исполнительной власти, норвежский парламент не только занимается законотворческой деятельностью в сфере недропользования, но также участвует в совершении сделок с госпакетом акций. Кроме того, Министерство нефти и энергетики Норвегии ежегодно предоставляет парламенту подобный отчет о доходах государства в нефтяном секторе. Таким образом, делают вывод в “Форуме адвокатов”, государственная политика и управление в нефтяном секторе Норвегии является справедливым и разумным и действительно реализуется в интересах норвежского народа, а информация о движении денег от нефтяной деятельности государства и нефтяных компаний представляется прозрачной и доступной.

Эксперты назвали прогрессивным в этом смысле экологическое, земельное законодательство Казахстана, а также Водный и Лесной кодексы, в качестве принципов, закрепляющих доступность информации и гласность деятельности госорганов.

ОО “Форум адвокатов” с целью внедрения правовых механизмов, повышения прозрачности информации об условиях контрактов на недропользование предложило ряд рекомендаций по совершенствованию казахстанского законодательства. В частности, было предложено дополнить ст.5 Закона “О недрах и недропользовании” принципом гласности операций в этой сфере и взаимодействием, координацией госорганов, расширить перечень доступной информации, указать сроки ее предоставления, а также дополнить полномочия МНГ и МИНТ обязанностями ежегодно публиковать в официальных печатных изданиях и интернет-ресурсах отчеты в рамках ИПДДО. По мнению форума, необходимо также предусмотреть в качестве обязанности уполномоченных и компетентных лиц собирать и публиковать статистическую информацию, в том числе по доходам государства от каждого контракта по всем недропользователям. Было рекомендовано ввести норму в КоАП РК об ответственности уполномоченных органов и их должностных лиц за непредоставление, воспрепятствование и необеспечение прозрачности и доступности информации, а также ограничить применение режима конфиденциальности контрактов путем определения понятия “коммерческой информации” в Гражданском кодексе РК. В данных вопросах было предложено перенять прогрессивный опыт зарубежных стран, к примеру, Норвегии, где действуют правила о денежных потоках в недродобывающем секторе, которые бы не помешали и в Казахстане.