В соответствии с буквой закона

По меньшей мере удивление вызывает то обстоятельство, что законодательство республики, по утверждению юристов, специализирующихся в области экологического права, до сих пор не дает однозначного ответа на вопрос о том, что же следует понимать под отходами. Между тем четкость законодательных формулировок, наличие проработанной правовой базы является тем самым фундаментом, который необходим для реализации стратегий, разрабатываемых как государством, так и неправительственными структурами. По словам президента Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли, управляющего правового советника евразийского подразделения корпорации "Шеврон" Жумагельды Елюбаева, в Законе Казахской ССР "Об охране окружающей среды в Казахской ССР", принятом в 1991 году, шла речь об отходах производства и потребления, но данный термин не был никак истолкован. В соответствии с первой редакцией Закона РК "Об охране окружающей среды" от 1997 года к отходам производства и потребления стали относить "вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропогенной деятельности и не подлежащие дальнейшему использованию". "Это определение было наиболее удачным и понятным, оно не вызывало споров среди юристов, экологов и других специалистов, занимающихся вопросами управления отходами. Однако впоследствии по инициативе Министерства охраны окружающей среды (МООС) и других госорганов толкование данного термина постоянно менялось. На мой взгляд, все изменения преследовали единственную цель - увеличение сумм платы за размещение отходов", - считает    г-н ЕЛЮБАЕВ.

После ряда безуспешных попыток определиться с толкованием термина "отходы производства и потребления" из очередной редакции Экологического кодекса это понятие исчезло как таковое. Г-н Елюбаев выразил уверенность, что данный факт был вызван возникновением массы громких дел, связанных с отходами и тянувших на сотни миллионов долларов. "Юристы, представлявшие интересы природопользователей, всегда ссылались при рассмотрении таких дел на букву закона. Правительство и уполномоченные органы, почувствовав уязвимость, полностью исключили термин из Экологического кодекса, но забыли, что во многих его нормах понятие "отходы производства и потребления" все же присутствует. В частности, дается толкование таких категорий отходов, как инертные, жидкие, опасные, радиоактивные", - отмечает юрист.

Рецепты для природопользователей

В системе управления отходами остается и достаточно много нерешенных вопросов экономического характера. Оценка экономических последствий принимаемых решений должна стать одним из ключевых принципов государственного управления. Однако, отмечает исполнительный директор Казахстанской ассоциации природопользователей для устойчивого развития (КАПУР) Гульсара Едильбаева, в сфере управления охраной окружающей среды соответствующему министерству предоставлены значительные полномочия по выдаче разрешений и введению ограничений на производственную деятельность, и с точки зрения экологической безопасности эти полномочия оправданы. Но для достижения экологического баланса в целях устойчивого развития должны быть просчитаны экономические последствия принимаемых решений. "К сожалению, действующее налоговое и экологическое законодательство не в полной мере учитывает экономические стимулы в управлении как природными ресурсами, так и отходами производства и потребления. Например, законодательные коллизии в вопросе классификации отходов и арифметические изменения экологических платежей, отраженные в Налоговом кодексе 2009 года, привели к увеличению финансово-экономической нагрузки на природопользователей и не дали положительного эффекта в плане улучшения использования природных ресурсов и сокращения образования производственных отходов. В сфере нормирования отходов также существует дисбаланс между нормируемыми и технологически оправданными объемами отходов. Из-за несовершенства законодательства предприятиям приходится предоставлять дополнительные обоснования при нормировании тех объемов отходов, которые обусловлены технологиями", - констатирует г-жа ЕДИЛЬБАЕВА. Международная практика показывает, что управление эмиссиями оказывается более эффективным в том случае, когда осуществляется контроль соблюдения технологий, а не контроль количества уже образовавшихся отходов. Такой подход, кроме того, стимулирует развитие новых технологий.

По мнению г-жи Едильбаевой, следуя лучшим практикам и принимая во внимание положения Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию, необходимо учитывать экономические аспекты в сфере регулирования отходов. В частности, следует установить иерархию управления отходами и функциональную инфраструктуру по их основным потокам, причем каждый уполномоченный орган должен отвечать за свой поток. Примером успешного воплощения такого подхода может стать опыт Комитета по атомной энергетике МЭМР РК в сфере ликвидации последствий исторических радиоактивных загрязнений. Кроме того, по мнению президента КАПУР, необходимо пересмотреть классификацию отходов и системы их инвентаризации с точки зрения возможности переработки и утилизации, ввести нормирование отходов по технологиям, использовать механизмы стимулирования для перехода к передовым технологиям, а платежи за загрязнения направлять на приоритетные государственные экологические программы.

Говоря о практических примерах рационального управления отходами производства, эксперты приводят в пример опыт долгосрочной программы утилизации отходов на одном из горно-металлургических предприятий республики, ТНК "Казхром". Программа, внедренная на предприятии, отражает переход к управлению отходами на основе поэтапного внедрения современных технологий. На первом этапе, который длился с 1998 по 2003 год, внедрялось раздельное складирование разных видов шлаков, велось строительство комплекса переработки высокоуглеродистых шлаков. В рамках второго этапа, длившегося с 2003 по 2009 год, была организована комплексная переработка отходов для всего жизненного цикла производства ферросплавов и хромовой руды. В частности, были построены и сданы в эксплуатацию участок брикетирования пыли от добычи руды, отсадочные комплексы для дообогащения бедных руд, ранее уходивших в отвалы, сданы в эксплуатацию несколько участков по переработке шлаков. К настоящему времени на предприятии переработано около             4 млн тонн лежалых шлаков (около 30%) из накопленных 14 млн тонн, полностью перерабатываются все текущие шлаки высокоуглеродистого феррохрома в количестве 960 тыс. тонн в год. В нынешнем году введены в эксплуатацию два пелетайзера для переработки хромового концентрата в окатыши. Наконец, на третьем этапе реализации программы, рассчитанной на период до 2013 года, планируется провести исследование и внедрение технологий по переработке мелкодисперсных отходов. Предстоит изучить дополнительные возможности переработки "супертонких" хвостов обогащения, лежалой пыли и образующейся в настоящее время пыли газоочистки. Таким образом, в результате выполнения данной программы производство хромового концентрата из отходов должно увеличиться до 600 тыс. тонн в год, производство окатышей - до 1400 тыс. тонн в год, а исторические отходы в отвалах, как ожидается, будут переработаны на 70%. В несколько раз сократятся площади, отведенные под размещение шламовых хвостов, шламохранилищ, шлакоотвалов, соответственно снизятся расходы на закрытие производственных объектов.

Город и полигон

Рациональное управление отходами сегодня становится одной из самых острых проблем не только для производственных предприятий, но и для крупных городов всего мира - достаточно вспомнить итальянский Неаполь, некоторые районы которого превратились в гигантскую свалку. Аналогичная картина имеет место и в других мегаполисах. В Алматы, по данным акимата города, объем ежегодно вывозимых коммунальных отходов достигает 470 тыс. тонн, в среднем за день вывозится до 1300 тонн отходов, из которых 200 тонн приходится на отходы с мест общего пользования, 440 тонн - на отходы деятельности предприятий, 640 тонн - на бытовые коммунальные отходы. За 2008 год объем вывозимых за сутки твердых бытовых отходов (ТБО) увеличился в среднем на 130 тонн. По данным акимата, в городе утверждена и действует генеральная схема вывоза коммунальных отходов. Согласно данной схеме ведется сбор отходов мусоровывозящими организациями, ТБО вывозят на комплекс по переработке отходов, где выбирают утильные фракции; отходы, не подлежащие утилизации, вывозят на городской Карасайский полигон. Постановлением акимата об утверждении норм накопления ТБО и решением специализированного межрайонного экономического суда установлены нормы накопления ТБО по видам потребления. Для благоустроенного жилищного фонда они составляют 2,55 кубометра в год на человека, и для неблагоустроенного жилого фонда - 2,9 кубометра в год. Такие же нормы расписаны для юридических лиц различного назначения.

Вывозом ТБО в южной столице на тендерной основе занимаются 32 мусоровывозящие организации, наиболее крупными из которых являются АО "Тартып", ТОО "Искер". На долю АО "Тартып" в общем объеме вывоза ТБО приходится 42% по охвату территории и 60% по объему. На обслуживании мусоровывозящих организаций находится 1373 контейнерные площадки с общим количеством контейнеров 8694 единицы, из которых 7685 единиц - евроконтейнеры. Таким образом, городу необходимо еще свыше 1000 контейнеров, соответствующих евростандартов. Вообще, как отмечают в акимате Алматы, одной из проблем индустрии, отвечающей за управление бытовыми отходами, является слабая материальная база организаций, занимающихся вывозом ТБО. Далеко не у всех мусоровывозящих организаций есть необходимые производственные базы, из-за чего на линии нередко выходит спецтехника в ненадлежащем состоянии. Если говорить о собственно техническом парке организаций, задействованных в вывозе ТБО, то сегодня на их балансе имеется 290 единиц спецтехники при нормативной потребности в 345 единиц, при этом предъявляемым требованиям отвечает лишь 60% техники. В целом по городу ежедневно не выходит на линию 15-20% транспорта мусоровывозящих организаций, что в конечном итоге не может не сказаться на санитарном состоянии города. В прошлом году из-за постоянных срывов графика вывоза ТБО были расторгнуты договоры с рядом организаций, занимающихся вывозом мусора.

В прошлом году общая сумма средств, выделенных на покупку для южной столицы спецтехники и мусорных контейнеров, превысила Т480 млн. В настоящее время для систематизации и упорядочения рынка вывоза мусора, качественного улучшения работ по вывозу ТБО при проведении тендеров выдвигается ряд требований к мусоровывозящим организациям. В частности, они должны иметь на правах собственности спецтехнику, предназначенную для вывоза мусора и зарегистрированную на территории РК, служебные и производственные помещения (стоянки для хранения, техобслуживания и ремонта спецтехники), договоры на мойку и химическую очистку. Все организации должны обеспечивать своевременный вывоз ТБО, надлежащее санитарное состояние контейнерных площадок в радиусе 5 метров, не допускать образования несанкционированных свалок на территории обслуживаемого участка, обновлять и приобретать контейнеры. В случае нарушения акимат может расторгнуть договор с правом передачи обслуживаемого участка другому участнику конкурса.

С целью приведения технологий сбора отходов в соответствие с современными требованиями, принятыми в развитых странах, был разработан пилотный проект, реализация которого сегодня осуществляется в Алатауском районе: в рамках проекта планируется установить подземные контейнеры, в которых ТБО при низкой температуре могут храниться на протяжении длительного времени. Использование подобных контейнеров позволяет увеличить количество помещающихся в них отходов в 3-5 раз и в 5 раз увеличить срок службы контейнеров.

Серьезные проблемы в сфере управления отходами связаны с вывозом отходов. Карасайский полигон, на который вывозится значительная часть отходов Алматы, эксплуатируется более 25 лет, на протяжении которых было накоплено около 4 млн тонн отходов, и применяемые на полигоне методы захоронения не соответствуют современным требованиям - в процессе окисления отходов вырабатывается свалочный газ (метан), и нередко имеют место случаи его самовозгорания (такие случаи, в частности, неоднократно происходили на старом полигоне Астаны); наряду с этим происходит загрязнение атмосферы и подземных вод. На полигон, утверждают экологи, свозят абсолютно все виды отходов, включая опасные и биоразлагаемые отходы, стойкие органические загрязнители, и в результате казахстанские города получают в непосредственной близости от своих географических границ мину замедленного действия. На современных мусороперерабатывающих заводах перерабатывается в лучшем случае 10% ТБО, остальные 90% складируются на полигонах под открытым небом. Для южной столицы вопрос рекультивации Карасайского полигона чрезвычайно актуален. Как утверждают в акимате города, некоторые зарубежные компании готовы вкладывать инвестиции в этот объект, но пока дальше проектов дело не идет.

Акиматом Алматы совместно с акиматом Алматинской области решен вопрос о выделении 245 га в Илийском районе под строительство нового полигона, ведется разработка ТЭО, но вынос полигонов все дальше за черту крупных городов (Алматы в этом плане не исключение) имеет свои побочные эффекты в виде удорожания стоимости транспортировки. Выходом из положения, полагают участники рынка, хотя бы отчасти может стать внедрение раздельного сбора сырья. Такой шаг поможет снизить загруженность полигона. На сегодняшний день в Алматы насчитывается около 20 малых и средних предприятий, занимающихся сбором и переработкой отходов, выпуском из вторсырья бумаги, стекла, пластмассы, но решение проблемы до сих пор не найдено. Директор Центра устойчивого производства и потребления Зульфира Зикрина считает, что количество предприятий малого и среднего бизнеса, занятых в сфере переработки вторсырья, не так велико и не отвечает потребностям рынка. Банковский сектор, уверяет г-жа Зикрина, готов поставлять бумажные отходы на комбинаты по производству бумаги и картона, но у предприятий нет мощностей, позволяющих переработать дополнительные ресурсы. "У нас в стране нет четкой системы, охватывающей направление переработки, а системный подход заключается не только в необходимости продумать механизмы борьбы с отходами, но и в изменении системы производства и потребления, усиления ответственности производителей, потребителей. Экономические стимулы должно получать и население, ведь именно оно является первым звеном технологической цепочки от образования до утилизации ТБО. Жители ЕС, например, получают дополнительные деньги в том случае, если берут вывоз отходов на себя, и эта система материального стимулирования работает", - уверяет г-жа ЗИКРИНА.

В связи с этим представляется логичным, что в настоящее время именно европейские страны добились наибольших успехов в индустрии переработки отходов. Внедрение системы раздельного сбора мусора, последующая переработка части коммунальных отходов, дальнейшее энергетическое и технологическое использование полученного сырья позволяют обеспечить стабильный минимальный объем мусора, подлежащего захоронению в природной среде. В городах Казахстана наряду с Алматы такие технологии переработки начинают осваивать предприятия Караганды (ТОО "Ресайклинг" и ТОО "Сортировка-2"), Кокшетау (ТОО "ЖинауТазалыкСервис"), поселок Боровое (ТОО "ЭкоСервисБурабай"), Атырау (ТОО "АдемЭколожи"), Кызылорда (ТОО "Ибрайхан + КТМ"), Петропавловск (ГКП "Коммунхоз" и ТОО "МюльСервис").

С ростом автомобилизации и как следствие - увеличением количества предприятий автосервиса на повестку дня встал вопрос, что делать с отходами производства СТО, пунктов вулканизации, пунктов замены масел? В одном только Алматы в результате деятельности объектов автосервиса ежегодно образуется до 500 тонн металлолома, 3,5 млн литров отработанных масел, 1200 тыс. штук использованных покрышек, 200 тыс. отработанных аккумуляторов, 50 тыс. литров охлаждающих жидкостей. Зачастую отходы производства сжигают в домашних печах, банях, что тоже не лучшим образом влияет на экологическую обстановку. Между тем эти отходы могут служить сырьем для производства ГСМ и стройматериалов. На сегодняшний день договоры со специализированными организациями на вывоз и переработку отходов заключили более 200 организаций автосервиса, тогда как в целом по городу их насчитывается свыше 500.

Остро стоит в Казахстане и проблема утилизации медицинских отходов - перевязочных материалов, одноразовых шприцев и систем, перчаток, рентгеновских пленок, крови, кожных лоскутов, инфицированных отходов пищеблоков, просроченных лекарственных препаратов, и проблема эта пока не решена полностью. Данный вид отходов создает реальную угрозу инфицирования населения и загрязнения окружающей среды. Положение осложняется тем, что количество медицинских отходов растет, а наличие в их составе инфицированного материала создает дополнительную эпидемиологическую опасность. Медицинские отходы сжигают в муфельных печах, где нет системы газоочистки, и в процессе сжигания выделяются ядовитые газы. В некоторых областях захоронение таких отходов производят в обычном порядке. "Врачам хорошо известно, что одним из путей распространения внутрибольничных инфекций является обычная вентиляция. Можно представить, что происходит, когда на ветру горит свалка с медицинским мусором, обсемененным патогенной микрофлорой, и возбудители опасных инфекций распространяются на десятки километров вокруг. Захоронение тоже не спасает - опасные организмы вымываются грунтовыми водами, а загнившие биоорганические отходы попадают на поверхность с выделяемыми газами", - поясняет Исидора ЕРАСИЛОВА, коммерческий директор ТОО "Олжас", специализирующегося на термическом уничтожении медицинских отходов. Соответствующие аппараты предприятие установило в трех областях страны. Одна установка позволяет уничтожить до 960 кг медицинских отходов в сутки без образования вредных веществ. 

Проблемы переработки 

В ближайшей перспективе, отмечают в акимате, в Алматы необходимо разработать порядок и условия проведения конкурса по вывозу ТБО, рассмотреть вопрос передачи полигона в управление государственным предприятиям, ускорить процесс строительства нового полигона в Илийском районе, активизировать работу по оформлению паспортов благоустройства и по привлечению к ответственности нарушителей правил благоустройства. Начиная с 2008 года в Алматы действует новая генеральная схема удаления отходов с территории города. В соответствии с данной схемой все отходы вывозятся на мусороперерабатывающий завод Алматы, Vtorma Ecology Co. Как сообщил коммерческий директор Vtorma Ecology Co Айдын НУРАХМЕТОВ, строительство завода, запущенного в эксплуатацию в 2007 году, следует расценивать как экологически значимый проект: "Предварительная сортировка позволяет уменьшить объем захоронений на полигоне в несколько раз. Кроме того, упаковывая отходы в брикеты, можно предотвратить или уменьшить выброс вредных веществ в окружающую среду. Конечно, свои проблемные нюансы есть и у процесса брикетирования - состав ТБО, например, нельзя предугадать, характеристики отходов меняются в зависимости от сезона и могут отличаться друг от друга не только в разных районах страны, но даже в разных частях одного и того же города".

Помимо оборудования для сортировки отходов на предприятии установлены линии по переработке вторсырья: итальянская по выпуску полиэстеровой обвязки, оборудование по производству картона, черного метала производительностью 200-300 тонн в месяц, цветного металла (производительность 15-20 тонн в месяц), организован выпуск стеклобоя. "Мы вынуждены были подкорректировать планы в связи с тем, что многие виды вторсырья вообще не могут быть использованы на производстве, имеющемся в Казахстане, а транспортировать их до заграничного производителя невыгодно с экономической точки зрения. Выходом из положения в данной ситуации стало открытие сопутствующих производств. В настоящее время монтируются цеха по изготовлению стекловаты производительностью 10 тонн в сутки, смонтирован цех по изготовлению пластиковых труб для защиты кабеля производительностью 50 км в месяц, реализуется проект по переработке резины и изготовлению топлива, по выпуску ПЭТ-форм для разлива бытовой химии, промывке ваты, текстиля. Администрация предприятия ведет переговоры по приобретению патента на производство изоляционного материала, используемого при прокладке кабеля и провода", - рассказывает г-н Нурахметов.

Несмотря на то, что определенные позитивные изменения в процессе управления отходами производства и потребления за последние годы все же произошли и отдельные наработки из практики развитых стран были внедрены и в Казахстане, говорить о системных достижениях в этой области все же преждевременно. Как полагают представители экологических неправительственных структур, болевой точкой данного вопроса является отсутствие национальной стратегии по управлению ТБО, целевых показателей по размещению отходов на полигоне, по накоплению и сокращению образования отходов. Чрезвычайно слабы и экономические механизмы регулирования данной сферы. С одной стороны, финансовая составляющая данного сегмента рынка складывается в основном из платежей населения и организаций за вывоз бытовых отходов; этих денег явно недостаточно, чтобы поддержать предприятия по переработке вторсырья, а других средств их поддержки просто-напросто нет. Вместе с тем, отмечают экологи, неоднократно изучалась возможность взимания платы за размещение отходов на полигоне, с тем чтобы увеличить объемы ТБО, направляемые на переработку.

"В странах Восточной Европы до их вступления в ЕС индустрия по управлению отходами находилась в зачаточном состоянии - так же как и у нас, львиную часть ТБО складировали на полигонах, технологии переработки были в зачаточном состоянии. Сегодня ситуация в этих государства изменилась к лучшему, но для того чтобы это произошло, потребовалось, во-первых, время, а во-вторых, серьезные финансовые вливания в виде субсидий и грантов", - отмечает г-жа Зикрина. Участники рынка надеются, что экономические и правовые механизмы регулирования индустрии управления отходами найдут отражение в политике, которую будет определять Агентство по делам строительства и ЖКХ, а также в новом законе, где будет обозначен понятийный аппарат и, возможно, представлены целевые показатели по снижению образования ТБО и уменьшению их объемов, складируемых на полигонах. Внедрение системы транспортировки отходов, развитие инфраструктуры максимально возможной утилизации, развитие рынка вторичного сырья и его продукции, экологически безопасная переработка и складирование оставшейся части отходов, внедрение комплексной механизации санитарной очистки городов, системы государственного отчета, своевременное обновление норм накопления отходов, поощрительная налоговая, кредитная, амортизационная политика в области ТБО, оптимизация тарифов сбора, транспорта, утилизации отходов, повышение экономической эффективности системы управления отходами - все перечисленные выше аспекты, полагают эксперты, также не должны выпасть из поля зрения разработчиков стратегии.

Подготовила Анна ШАТЕРНИКОВА