Считается, что сотрудничество в рамках ГЧП несет обоюдную выгоду как для бизнеса, так и для государства. Последнее, благодаря инвесторам, получает финансирование для проектов, окупающихся в длительные сроки, передовые технологии и в то же время не утрачивает контроль над их выполнением. Бизнес, в свою очередь, обретает возможности для деятельности в таких сферах экономики, где раньше не слишком приветствовалось участие частных игроков, и, что немаловажно, гарантии возврата инвестиций. Не случайно в развитых странах механизм государственно-частного партнерства функционирует не одно столетие. Во Франции, например, первый концессионный проект был реализован еще в середине XVI века, а закон о концессиях в сфере общественных услуг, таких, как дорожное строительство, энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, действует еще со времен Наполеона. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII веке, а в США первые концессии были выданы 300 лет назад. По словам экспертов, в начале прошлого века железные дороги, мосты, электростанции и прочие инфраструктурные объекты строились за счет средств частных предпринимателей, готовых принять на себя риски в обмен на ожидаемую высокую доходность своих инвестиций. Подобным образом, например, были претворены в жизнь такие проекты, как строительство Суэцкого канала и Транссибирской магистрали. Со временем экономический подъем и рост населения потребовали более развитой дорожной сети, расширения систем энерго- и водоснабжения. Однако в тот период снизились возможности государств по привлечению новых займов; вместе с тем крупнейшие международные частные компании в результате экономического спада столкнулись с проблемой недозагрузки созданных ими мощностей и искали новые области применения имевшихся ресурсов и накопленного опыта. В итоге многие страны начали поощрять прямое участие частного сектора в развитии общественной инфраструктуры. В течение последних 20 лет в рамках государственно-частного партнерства за рубежом выполнено множество проектов. Как свидетельствуют данные Лондонской международной финансовой службы, проекты ГЧП разрабатываются более чем в 60 государствах. Данный механизм получил широкое распространение в Великобритании, активно развивается в ЕС, США и др.
Первые инициативы
Если говорить о новейшей истории Казахстана, то, как отметил заместитель председателя правления АО “Казахстанский центр ГЧП” Габит ШАЙКИН, с 1990-х вплоть до начала 2000-х в республике практически не было интереса к такому режиму сотрудничества бизнеса и государства. Более предметно о ГЧП заговорили в 2003-2004 годах, когда стало очевидно, что дорожная инфраструктура, коммуникации в сфере ЖКХ находятся в критическом состоянии, и государство без поддержки бизнеса вряд ли сможет изменить ситуацию к лучшему. Дальнейший же развал в данных секторах грозил серьезным ударом по экономике страны. Тогда же были озвучены первые идеи в области ГЧП. В 2005 году, когда еще не существовало специализированного закона, по концессионной схеме было заключено два контракта - на строительство железнодорожной линии Шар - Усть-Каменогорск и ЛЭП Северный Казахстан - Актюбинская область. Реализация железнодорожного проекта, например, позволяет сократить маршрут перевозок по сравнению с существовавшим до этого путем через территорию Российской Федерации, отпадала и необходимость двойного таможенного контроля. Источниками финансирования стали акционерный капитал оператора проекта - компании “Досжан темир жолы”, - и облигационный заем. Стоимость - Т30 млрд, срок осуществления - 23 года. По проекту строительства ЛЭП Северный Казахстан - Актюбинская область выпущены облигации на сумму Т18,8 млрд сроком на 13 лет.
В 2006 году было принято законодательство о концессиях, на 2007-2008 год пришелся подготовительный период “обкатки” закона, а в 2008-м он был усилен институциональной составляющей, в частности появился Казахстанский центр ГЧП, единственным акционером которого является Министерство экономического развития и торговли. “Миссия нашей организации заключается в содействии развитию инфраструктуры, улучшению качества услуг, партнерству между государственным и частным секторами. Центр выполняет независимую экономическую экспертизу концессионных проектов на стадии их планирования, начиная от построения концепции, разработки ТЭО, конкурсной документации вплоть до заключения договора. После оформления сделки Центр ГЧП осуществляет оценку эффективности, мониторинг. Одна из основных задач заключается в предоставлении уполномоченному госоргану поправок в законодательство на основе получаемого опыта, проб и ошибок, без которых на первых порах не обойтись”, - пояснил г-н Шайкин. Говоря о теоретических аспектах ГЧП, следует отметить, что в 2008 году были внесены изменения, направленные на совершенствование законодательной и институциональной базы концессии. Первый блок поправок связан с расширением видов господдержки концессионера. В дополнение к действовавшим видам, таким как государственная гарантия и поручительство, были введены софинансирование концессионного проекта на этапе строительства объекта, а также компенсация определенного объема инвестиционных затрат концессионера. Дополнительные виды государственной поддержки, полагают в Центре ГЧП, позволили создать правовое поле для расширения сфер применения концессии, для реализации социально значимых инфраструктурных проектов, способствовали повышению их привлекательности для частного сектора. Второй блок изменений касается усовершенствования процедур. В частности, определено, что ТЭО концессионных проектов разрабатывается за счет бюджетных средств, в конкурентной среде. На стадии формирования перечня объектов, передаваемых в концессию, должны определяться совокупные меры господдержки по каждому. На фоне усложнения схем и увеличения видов господдержки концессии и для защиты государственных интересов усилена процедура экономической экспертизы. По сей день на основе практики проведения конкурсов, пожеланий инвесторов ведется работа по совершенствованию законодательной базы - например, в настоящее время внедряется двухэтапный конкурс.
На сегодняшний день имеется 5 заключенных контрактов концессий на сумму Т74 млрд. Среди автодорожных проектов значатся строительство и эксплуатация дорог Алматы - Хоргос, Алматы - Капшагай (срок концессии - 25 лет), Астана - Караганда, автодороги Алматы - Екатеринбург (срок концессии 30 лет). Успешно реализованные проекты в транспортной отрасли, считают эксперты, могут оказать благоприятное влияние не только на отрасль, но и на экономику в целом за счет ускорения движения грузов, снижения транспортных издержек, развития перерабатывающего сектора.
По словам начальника управления надзора за субъектами рынка ценных бумаг и накопительных пенсионных фондов Комитета по надзору финансового рынка и финансовых организаций НБ РК Куаныша АБЖАНОВА, в рамках Госпрограммы ФИИР на 2010-2014 годы планируется привлечь в строительство и реконструкцию госсобственности с применением механизмов ГЧП в общей сложности свыше Т1 трлн. В частности, в автодорожную отрасль намечается привлечь свыше Т700 млрд, в железнодорожную - Т180 млрд, в энергетическую - свыше Т20 млрд, в сферу городского транспорта - около Т130 млрд. В числе источников финансирования проектов ГЧП специалисты выделяют институциональных (накопительные пенсионные фонды, БВУ, страховые организации, инвестиционные фонды), а также индивидуальных инвесторов. “В настоящее время наблюдается положительная динамика активов институциональных инвесторов, активы банковского, пенсионного, страхового сектора, инвестиционных фондов растут в некоторых частях в арифметической, в некоторых - в геометрической прогрессии. Потребность в объектах инвестиций также повышается, и, в принципе, проекты ГЧП вполне могут ими стать”, - полагает г-н Абжанов.
Привлекательность для инвесторов
“Перед правительством стоит задача обеспечить улучшение качества жизни людей через создание современной инфраструктуры в различных сферах экономики. На это необходимы огромные инвестиции, порядка Т10-20 трлн в ближайшие 5 лет. Однако возможности госбюджета ограничены, его резервов не хватит, чтобы в короткие сроки создать всю необходимую инфраструктуру, а потом поддерживать ее. В этом смысле ГЧП представляет собой хороший вариант альтернативного финансирования. Но ГЧП - это не панацея, всю потребность в средствах единовременно оно не покроет, а только в первое время ускорит развитие и увеличит обязательства государства на длительный срок, порядка 5-30 лет. При этом необходимо сопоставить потребность в инвестициях с объемом альтернативного финансирования частным сектором. Соответственно, нужно найти баланс между доходами и обязательствами государства”, - подчеркнул г-н Шайкин.
Не менее актуальным на сегодняшний день представляется поиск ответа на вопрос, как привлечь альтернативные инвестиции? Эксперты Центра ГЧП считают, что привлекательный для реализации в рамках данной схемы проект должен соответствовать ряду критериев, в том числе быть общественно значимым, демонстрировать более высокую эффективность в случае его выполнения частным сектором, который, в свою очередь, должен взять на себя часть рисков. Имеют значение и сроки реализации проектов ГЧП; по мнению г-на Шайкина, они должны быть рассчитаны не менее чем на 5-30-летний период. “У каждого проекта ГЧП может быть свой уровень доходности. Для привлечения частных инвестиций в общественно значимые проекты следует обратить внимание на структуру проекта, его составные части, технико-технологические решения. Новые технологии, внедряемые в рамках проекта, должны сокращать расходы на эксплуатацию, что в итоге даст возможность больше сэкономить и, соответственно, больше заработать. Нужно учесть состояние рынка, наличие спроса - понятно, что коль скоро государство инициирует проект, то спрос с его стороны будет. Но не менее важно и то, насколько данный проект будет актуален для общества”, - отметил представитель Центра ГЧП.
По мнению г-на Абжанова, активность инвесторов в сфере реализации инфраструктурных проектов напрямую зависит от того, насколько данные инициативы выгодны в первую очередь им самим. А потому необходимо обеспечить выполнение таких условий, как прозрачность движения денежных потоков в рамках реализации проектов, наличие ТЭО, соответствующего требованиям к качеству и надежности, содержащего расчеты по прогнозируемым денежным потокам, рентабельности и прибыльности. Не менее важна финансовая устойчивость эмитента и его основных акционеров в целях обеспечения дополнительных источников для финансирования.
Рецепты для ЖКХ
Наряду с транспортной и автодорожной отраслью привлекательным полем для внедрения механизмов ГЧП представители госструктур считают сектор ЖКХ. В данной сфере, в соответствии с планами правительства, выделены два основных направления - программа модернизации собственно ЖКХ и программа развития питьевого водоснабжения “Акбулак”.
Как сообщил директор департамента ЖКХ Агентства по делам строительства и ЖКХ Василий МАСЛОВ, по первому направлению предприятиям, оказывающим услуги в сфере модернизации, за 10 лет будет выделено Т452 млрд. Дополнительно к этим средствам из республиканского бюджета будут отпущены деньги в порядке софинансирования местных бюджетов. Таким образом, за 10 лет только на ремонт и реконструкцию инженерных сооружений будет направлено Т636 млрд, при этом доля участия государственных бюджетных средств составляет не более 30%. Особое значение, отметил г-н Маслов, будет иметь внедрение механизмов ГЧП в ремонт многоквартирных домов. “Данный процесс будет осуществляться по двум схемам. В соответствии с первой, из государственного бюджета местным исполнительным органам будут выделяться средства, которые станут капитализироваться в СПК. В соответствии с договором между органом управления (в основном в лице КСК), собственниками квартир и подрядчиками будут направляться средства в следующей пропорции: 15% - от жителей, 85% - от СПК. Подрядчик за счет этих суммарных средств будет оказывать услуги по ремонту и восстановлению общего имущества кондоминимума. По данному механизму будут реализовываться дорогостоящие и комплексные проекты по модернизации всего дома - утепление и теплоизоляция кровли, фасада, подвалов, установка регулирующей аппаратуры. В течение срока, определенного договором, собственники квартир, перечисляя ежемесячно средства на сберегательный счет, производят возврат вложенных СПК денег”, - пояснил г-н Маслов. В соответствии со второй схемой средства будут перечислять по аналогичному механизму, но не трансфертами, а кредитами из республиканского бюджета. Кредиты получат местные исполнительные органы в областях, затем деньги перейдут к акиматам городов, которые, в свою очередь, на первом этапе будут капитализировать уполномоченные организации, а на втором - предоставлять им кредиты. В роли уполномоченных организаций выступят предприятия со 100-процентным участием государства. По договору с КСК и жителями, которые выступают в роли заказчика, они будут своими силами производить ремонтные работы, а при недостатке ресурсов смогут привлекать субподрядчика. Выбор последнего предстоит согласовать с собственниками квартир. Возврат средств будет производиться в соответствии со сроками, установленными договором. В дальнейшей перспективе по первой схеме роль СПК возьмут на себя банки второго уровня и микрокредитные организации, а по второй - частные структуры, предоставляющие услуги ремонтно-строительного бизнеса.
Однако, признает г-н Маслов, механизм возврата вложенных средств представляется здесь самым слабым звеном. В настоящее время утвержден в мажилисе и передан в сенат законопроект, оговаривающий обеспечение платежей и управление рисками. Проектом предусмотрено обязательное наличие сберегательного счета по каждому многоквартирному дому, обязательные для каждого собственника ежемесячные платежи в части ремонта. Решение двух третей владельцев квартир будет обязательно для выполнения всеми жильцами дома, независимо от того, согласны представители меньшинства или нет, присутствовали ли они на собрании или по каким-то причинам не смогли этого сделать. Задолженности будут взыскиваться по суду. В законодательном порядке часть функций КСК перейдет к общему собранию, и председатель КСК не сможет в единоличном порядке принимать решения в части сметы на ремонт или выбора подрядной организации. На стадии рассмотрения в сенате находятся законодательные нормы о запрете на отчуждение квартиры при купле-продаже при наличии задолженности по оплате на содержание общего имущества. В этом случае либо продавцу придется взять на себя обязательства по погашению задолженности, либо покупатель обещает впоследствии рассчитаться с долгами, после чего урегулирует с продавцом вопрос о стоимости квартиры.
В секторе водоснабжения основной задачей заявлено повышение инвестиционной привлекательности водохозяйственного сектора, максимальное вовлечение частного капитала в финансирование объектов. “Мы провели анализ деятельности 26 базовых предприятий, оказывающих услуги водоснабжения и водоотведения. 19 из них находятся в государственной собственности, при этом более половины из этих 19 демонстрируют отрицательные финансовые результаты. Это подтверждает, что государство - плохой менеджер. Мы планируем перевести предприятия на работу в режиме ГЧП на основе концессионных соглашений. До 2015 года данная схема будет введена в 19 городах, пилотные проекты будут запущены в Таразе, Кызылорде, Семее, Атырау. В разработке ТЭО данных проектов сейчас активно участвует ряд международных банков, в том числе ЕБРР”, - сообщил г-н Маслов.
С учетом мирового опыта
И все же государственные структуры осознают, что ни отечественный бизнес, ни международные инвесторы не пойдут в такие сферы и не будут участвовать в таких проектах, которые не сулят выгоду. Потому в коммунальных отраслях частное инвестирование зачастую оборачивается повышением тарифов, поскольку бизнес-структурам необходимо компенсировать эксплуатационные и инвестиционные затраты. В Казахстане ситуация усугубляется высоким уровнем изношенности сетей водоснабжения и водоотведения. Именно поэтому, отмечают эксперты Центра ГЧП, вопросы развития бизнес-среды в сфере водоснабжения и водоотведения и условия привлечения частных операторов к реализации инновационно-инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, стоят на повестке дня наиболее остро.
В мировой практике имеется достаточно большой опыт реализации ГЧП-проектов в сфере водоснабжения. Один из них, проект по производству питьевой воды в китайском городе Шенгду, может представлять интерес для Казахстана, полагают специалисты. Управление по принципу “build - operating - transfer” (ВОТ) станцией по производству воды стало пилотным проектом ВОТ в водоснабжении Китая. Проектная компания должна разработать, построить за два года и финансировать станцию по производству 460 000 кубометров воды в день и проложить трубопроводы протяженностью 27 км, после чего 15,5 года может заниматься ее эксплуатацией. Таким образом, общая продолжительность концессии составляет 18 лет. Передача трубопровода в собственность властям предусмотрена с момента завершения строительства, в то время как станция будет передана только по окончании концессионного контракта. Общая стоимость инвестиций в проект составляет порядка $106,5 млн. В тендере, организованном органом центрального планирования Китая (SDPC), победил консорциум “Вивенди” - “Марубени”. Треть от необходимой суммы инвестиций была представлена его собственными средствами. Еще $74 млн составили заемные средства, причем примерно их треть - из местных источников финансирования. Одной из отличительных особенностей этого контракта является абсолютное отсутствие гарантий со стороны китайских центральных и провинциальных властей. Лишь муниципалитет Шенгду принял на себя договорные обязательства и связанные с ними риски, что вынудило городские власти провести тщательный анализ платежеспособности как коммунальной службы, так и муниципалитета в отношении контрактных обязательств и компенсаций в случае досрочного расторжения контракта. В частности, контрактом была зафиксирована схема взаимоотношений “бери или плати”, что сняло с оператора часть коммерческих рисков, которые перешли к компании по водоснабжению Шенгду. Минимальный объем определен в 400 000 кубометров в день, так что уровень гарантии достаточно высок. В этом случае доходы поступают не напрямую от потребителя, а от компании водоснабжения, с которой заключен договор.
Тем не менее любому иностранному примеру, отмечают в Центре ГЧП, предстоит пройти период адаптации к казахстанским условиям, в том числе и в части тарификации. Правительство согласилось, что в Казахстане основным фактором повышения инвестиционной привлекательности сектора должны стать соответствующие тарифы, обеспечивающие частным инвесторам гарантии возврата вложенных средств. Учитывая возможности населения, в Кабинете министров говорят, что бюджетное софинансирование в предстоящем периоде на мероприятия по восстановлению и развитию городских сетей сохранится, а расчет предельного уровня средне- и долгосрочного тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения будет производиться с учетом эффективного использования внутренних резервов предприятий. Государство уже объявило, что в конкурсах на участие инвесторов в ГЧП-проектах в сфере водоснабжения предпочтение будет отдаваться компаниям с “достаточным успешным опытом работы в данном секторе и объемом финансовых средств, с целью реализации инвестиционных проектов с минимальным привлечением бюджетного финансирования”. А в контрактах будут предусмотрены конкретные обязательства для инвесторов по обеспечению целевых индикаторов программы “Акбулак” для данной местности.
Привлекательность ГЧП как оптимальной формы взаимодействия бизнеса и государства отмечал и исполнительный директор АО “Центр развития города Алматы” Аскар НЕСИПБАЕВ. Для южной столицы, по его мнению, данный инструмент привлекателен вдвойне, поскольку Алматы, наряду с западными нефтедобывающими областями, является самым заманчивым регионом для инвестиций. “Для привлечения инвестиций в экономику города акимат использует различные финансовые инструменты, в частности сотрудничество с финансовыми институтами, выпуск муниципальных облигаций. В 2009 году было заключено кредитное соглашение, в соответствии с которым при поддержке акимата предстоит произвести модернизацию тяговой подстанции для строительства метро. Благодаря проектам ГЧП муниципальный парк общественного транспорта пополнился 200 работающими на газе автобусами, которые обслуживают 8 маршрутов. В прошлом году, впервые за десять лет, акимат Алматы принял решение о привлечении средств за счет выпуска муниципальных облигаций на сумму Т13 млрд для финансирования приоритетных проектов в области энергетики, экологии, логистики”, - проинформировал г-н Несипбаев. Среди этих проектов - усовершенствование системы безопасности дорожного движения, завершение строительства крупного логистического центра. В рамках ГЧП, сообщил представитель Центра развития Алматы, будут осуществляться и такие проекты, как развитие легкорельсового транспорта, строительство полигона для утилизации твердых бытовых отходов, создание паркинговой системы, что позволит снизить транспортную нагрузку на городские дороги. Разработана схема финансирования, в соответствии с которой из бюджета будут выделены средства на расширение улиц, инфраструктурные подводки, а инвесторы приобретут подвижной состав.
Проблемные вопросы
“Существуют многочисленные факторы, определяющие успех ГЧП. Один из них - обеспечение открытого и прозрачного конкурсного процесса поиска партнера из числа частных инвесторов. Другой фактор - справедливое распределение рисков и доходов между участниками ради общей цели - повышения эффективности проекта и увеличения экономической прибыли. Однако при реализации проектов мы столкнулись с рядом проблем. Одна из них - краткосрочный характер бюджета и средне- или долгосрочный характер реализации проектов. Бюджет утверждается на три года, а срок реализации концессионного проекта составляет, скажем, 30 лет. Конечно, инвестор должен быть уверен в том, что государство будет поддерживать проект на протяжении длительного срока. В связи с наличием таких неоднозначных моментов акимат инициировал вопрос о внесении изменений в законодательство об особом статусе Алматы. Вообще, настало время пересмотреть существующую систему управления, систему делегирования полномочий местным органам власти, тем более в крупных городах и регионах, у которых есть потенциал для развития инфраструктуры”, - заявил г-н Несипбаев.
По мнению экспертов, международный опыт применения механизмов ГЧП, а также опыт реализации первых отечественных проектов действительно свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства в данной сфере. Как напомнил г-н Шайкин, разработан проект Программы развития ГЧП на 2011-2015 годы. Основной задачей данного документа является проработка вопросов по расширению сфер применения ГЧП, внедрение новых видов контрактов, развитие мер государственной поддержки, совершенствование процедур планирования и реализации проектов. Разработчики надеются, что выполнение данных условий позволит привлечь частный сектор в проекты, которые традиционно относятся к сфере деятельности государства. “В настоящее время единственной формой ГЧП является концессия. Мы же предлагаем ввести в Казахстане целую линейку контрактов ГЧП: контракт на управление и содержание, контракт на эксплуатацию и содержание, контракт на проектирование, финансирование, строительство и эксплуатацию с правом передачи имущества в собственность государства, а также контракты на строительство и эксплуатацию без права передачи имущества в собственность государству”, - рассказал г-н Шайкин. Что касается законодательства в области концессии, то Центр ГЧП наряду с рекомендациями по проведению двухэтапного конкурса изучает возможность внедрения механизма возмещения не только инвестиционных, но и эксплуатационных расходов частного сектора с возможностью индексации финансовых мер господдержки, пересмотра мер господдержки для обеспечения коммерческой привлекательности инвестиционных проектов, пересмотра правил и подходов формирования тарифов для концессионеров, являющихся естественными монополистами.
“Для успешной реализации любого проекта нужны инвестиции, и если мы говорим о привлечении частного сектора с его возможностями финансирования качественного управления проектом, то одним из важных моментов является обеспечение инвестиционной привлекательности путем создания законодательной основы по защите прав инвесторов, гарантирования возвратности вложенных средств. В мировой практике для финансирования крупных инфраструктурных проектов с использованием механизма ГЧП используется проектное финансирование. В частности, создается специальная проектная компания для реализации конкретного проекта, осуществляется уступка прав требований по будущим денежным потокам в целях обеспечения кредиторам возврата долга, применяется еще целый рад мер. В настоящее время закон по проектному финансированию находится на рассмотрении в мажилисе”, - отметил г-н Шайкин.
Законодательные инициативы, предлагаемые участниками рынка, активно обсуждались потенциальными инвесторами. Не все проекты могут быть реализованы силами казахстанских инвесторов, поэтому необходимо, чтобы правила работы в сфере ГЧП были понятны и для зарубежных игроков. В то же время представители юридических кругов, например, отмечали, что их зарубежные коллеги не всегда разбираются в тонкостях казахстанского законодательства, и в вопросах юридического обеспечения реализации проектов также необходимо оговорить нюансы сотрудничества отечественных и иностранных специалистов, которые, в свою очередь, могут привлечь на местный рынок свой богатый опыт. Участие же в таких инициативах международных финансовых институтов откроет доступ к серьезным инвестициям.
Очевидно, что ресурсов государства в настоящее время недостаточно, чтобы своими силами поднять крупные проекты. В то же время бизнес в последнее время проявляет отнюдь не дежурный интерес к серьезным долгосрочным инициативам. Если все заинтересованные стороны смогут найти точки соприкосновения и подвести под сотрудничество профессионально разработанную законодательную базу, в выигрыше окажется и государство, и бизнес.
Подготовила Анна ШАТЕРНИКОВА
