Данный отчет изучает не только сам термин "ресурсного национализма", но и тенденции укрепления роли государства в стратегическом углеводородном секторе, а также потенциальные результаты этой модели. По мнению его авторов, тема особенно актуальна для Казахстана, который обладает крупными нефтяными запасами и находится на стыке интересов геополитики и энергетической безопасности России, Китая и Запада, испытывая усиление роли государства на фоне неразвитости принципов верховенства закона.
Известные экономисты и политологи, участвовавшие в работе круглого стола, единогласно отметили, что энергетические ресурсы становятся все менее доступными для иностранных инвесторов. Так, согласно представленному отчету, в 1960-х годах около 85% разведанных мировых ресурсов были открыты для международных нефтяных компаний, тогда как сегодня эта цифра упала до 16%, отражая подъем нацкомпаний, испытывающих недостаток капитала и опыта для увеличения производства, но имеющих поддержку властей. "Национализацию" нефтяных активов прошли в 1930-х годах Мексика, в 1960-х - Ближний Восток, в 1970-х - Венесуэла, Эквадор и Ливия. Во все эти периоды было отмечено повышение цен на нефть.
"Прямая или косвенная поддержка государством национальных нефтяных компаний - через законодательство и налогообложение - часто сопровождается заявлениями о нацбезопасности, вынуждая иностранные компании к пересмотру существующих контрактов или к уходу на технически более сложные проекты в государствах с меньшими рисками", - считают эксперты. Между тем госкомпании расширяют контроль, но остаются неспособными в технологическом и инвестиционном смысле наращивать производство.
Сегодня в Казахстане, являющемся бесспорным лидером в Центральноазиатском регионе на фоне подпитки экономики нефтяными доходами, доля энергетического сектора составляет 30% от ВВП и более половины доходов от экспорта ($17,4 млрд в 2005 году). В 2007 году добыча нефти и газового конденсата в нашей республике составила 67,2 млн тонн, тогда как в 2006 году - 64,5 млн тонн. Объем ежедневной нефтедобычи удвоился в сравнении с 1999 годом главным образом благодаря разработке месторождений международными нефтяными компаниями. Казахстан занимает второе место по уровню добычи нефти после России среди стран СНГ и седьмое место в мире по разведанным запасам углеводородов (3,3% общемировых ресурсов). Согласно данным отчета, официально подтвержденные извлекаемые запасы составляют 4,8 млрд тонн, из них 4 млрд тонн - на суше, тогда как прогнозируемые запасы оцениваются в 15-17 млрд тонн, из которых 70% приходятся на шельф Каспия. В планах Казахстана - нарастить ежегодный объем добычи нефти до 150 млн тонн к 2015 году и войти в десятку мировых экспортеров. Впрочем, целесообразность наращивания нефтедобычи до такого уровня сегодня оспаривается экспертами. Так, Олег ЕГОРОВ, главный научный сотрудник Института экономики РК, считает, что достижение столь высокого уровня добычи нефти являет собой "не совсем правильный подход", поскольку "сегодня технологии не так далеко шагнули вперед", в результате чего уровень извлечения нефти из недр остается невысоким. "Это не совсем правильный подход с экономической точки зрения", - говорит он.
Беспокойство вызывает и снижение предсказуемости и стабильности контрактов, а также то, какой удар может нанести их пересмотр инвестиционному климату в стране. Директор Центра экономического анализа "Ракурс" Ораз ЖАНДОСОВ отметил, что усиление роли государства в энергетическом секторе происходит через две формы. Первая и, по его определению, самая неоспоримая - воссоздание правовой системы налогообложения, вторая и "тоже правильная" - вхождение в капитал.
Центр изучения конкурентоспособности, который на заседании круглого стола представлял его директор Адиль Нурмаков, в своих исследованиях пришел к выводу, что наблюдающийся процесс укрепления позиций государства в нефтегазовой отрасли посредством изменений законодательства может быть хронологически разделен на три этапа с 2004 года до настоящего дня. Первый этап отмечен первыми признаками заинтересованности государства в увеличении контроля над нефтегазовым сектором. В частности, с 1 января 2004 года вступили в силу поправки и дополнения в Налоговый кодекс РК, включавшие перечень невозмещаемых затрат инвестора, не подлежащих компенсации за счет добычи, а именно затраты, возникшие в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения условий контракта инвестором из-за нарушения казахстанского законодательства (ст.313-2 Налогового кодекса). Еще одна поправка (ст.312-1.8) ввела механизм "триггеров" для определения фиксированных долей РК в соглашениях о разделе продукции (СРП). Поправки 2004 года также включали прямой шаг к увеличению прибыли на фоне растущих цен на нефть. В Налоговый кодекс вводился рентный налог на экспорт нефти, рассчитываемый по скользящей шкале от 1% (при рыночной цене в $19) до 33% (при рыночной цене от $40 за баррель).
Второй этап ознаменовался рядом событий 2005 года, в том числе введением некоторых налоговых нововведений (в частности, увеличение роялти на 0,5-2% в зависимости от объема добычи нефти), роялти на газовый конденсат и упрощением исчисления ставки налога на сверхприбыль. Кроме того, Верховный суд РК закрепил за налоговыми органами право контроля трансфертных цен, в том числе предприятий, работающих по контрактам, за которыми закреплен статус "налоговой стабильности". Поправки в Закон "О недрах и недропользовании" прояснили суть понятия "казахстанское содержание" в совместных проектах. Запрет на сжигание попутного газа был введен из соображений защиты окружающей среды, хотя авторы отчета ссылаются на ряд наблюдателей, склонных полагать, что данная мера принята для обложения дополнительными штрафами недропользователей, для которых утилизация газа остается технически сложной. "Правом первой брачной ночи" назвали СМИ принятые в октябре 2005 года изменения в Закон "О недрах и недропользовании", закрепившие приоритетное право государства на выкуп высвобождающихся долей на рынке. Еще тогда многие аналитики предположили, что эта поправка была введена специально для покупки Казахстаном доли в PetroKazakhstan Inc., которой владела канадская компания, в то время готовившая актив к продаже, а также АО "Каражанбасмунай". Государство также получило полномочия приостанавливать операции недропользования в случае нарушения инвесторами условий контракта. Согласно ст.14 этого же закона, все сделки, связанные с правом недропользования и долями участия в добывающих проектах, должны проводиться с разрешения уполномоченного органа. Напомним, PetroKazakhstan "попал под раздачу" после того, как в начале 2005 года отказался поставить ГСМ по льготной цене для сельхознужд во время посевной кампании. Тогда эта компания объяснила свой отказ непрозрачностью процесса поставок ГСМ селу. Казахстанские власти не потерпели такой мятеж и приступили к разностороннему давлению на компанию. После разбирательств, в том числе в суде, к июлю 2005 года компания сдалась и решила уйти из Казахстана, достигнув договоренности с CNPC о продаже. В начале октября 2005 года Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК заявило, что государство вернет стратегический контроль над активами "ПетроКазахстана". 12 октября глава Минэнерго обратился к парламенту с просьбой поддержать поправки "первой ночи", а 15 октября Президент подписал закон. Правительство вступило в прямые переговоры с будущим покупателем о передаче нацкомпании "КазМунайГаз" 33% в PetroKazakhstan и 50% в Шымкентском НПЗ и одновременно вынесло очередные налоговые претензии, которые должен был принять на себя новый владелец. 19 октября "КазМунайГаз" и CNPC подписали меморандум о взаимопонимании в отношении купли-продажи долей. В случае с месторождением Каражанбас процесс обратного выкупа этого актива государством был менее конфликтным, он начался в середине ноября 2006 года с блокирования сделки купли-продажи между Nations Energy и китайской CITIC и фактически завершилась в мае 2007 года получением компанией "Разведка Добыча "КазМунайГаз" ("дочка" нацкомпании) опциона на покупку 50% в каражанбасском проекте. Также на втором этапе правительством был инициирован и проведен через парламент Закон "О СРП", подписанный Президентом 8 июля 2005 года и наделивший "КазМунайГаз" правом 50%-ного участия во всех последующих СРП на море. Поправки к ст.7.1 Закона "О нефти" 2005 года определили нацкомпанию как представителя государственных интересов в нефтяных контрактах.
Третий этап, начавшийся с 2007 года, отмечен попытками правительства выработать новое правовое поле для налогообложения и адаптировать его к текущей экономической ситуации. Очередные изменения Закона "О недрах и недропользовании" 24 ноября 2007 года закрепили за государством право в одностороннем порядке отказываться от исполнения контракта в случае, если действия недропользователя приводят к существенному изменению экономических интересов РК, создают угрозу нацбезопасности, тем более если речь идет о месторождениях "стратегического значения", перечень которых определяет правительство. Эксперты напомнили, что эта юридическая формулировка, оставляющая широкое поле для интерпретации, была расценена как сигнал членам консорциума Agip KCO в разгар его противостояния с правительством из-за задержки коммерческой добычи и очередного увеличения стоимости Кашаганского проекта. Кашаганская одиссея совсем недавно завершилась полной победой Казахстана, сумевшего отстоять свои национальные интересы. В феврале 2008 года власти приостановили все переговоры в отношении недропользования до 1 января 2009 года, когда должен вступить в силу новый Налоговый кодекс. В июле 2008 года были озвучены планы отмены режима налоговой стабильности и распространения положений нового Налогового кодекса на всех недропользователей. Это, по мнению экспертов, выступает как прямой пересмотр контрактов и серьезное увеличение налогового бремени в отношении компаний, имевших режим стабильности. В середине 2008 года экспортная таможенная пошлина (ЭТП) была введена по отношению к консорциуму Karachaganak Petroleum Operating B.V., несмотря на режим стабильности, закрепленный в его контракте. Консорциуму пришлось уплатить $83 млн ЭТП, иначе правительство грозило запретом на экспорт карачаганакского сырья. По данным отчета, в конце июля 2008 года Комитет таможенного контроля Минфина заявил, что сборы ЭТП принесли в бюджет дополнительно Т80 млрд ($650 млн), но привели к получению более 80 жалоб недропользователей, настаивающих на оговоренной ранее стабильности контрактов. Также в этом году подтвердились слухи о полной отмене в Казахстане СРП как формы взаимоотношений с инвесторами и его замене концессией. Одновременно эксперты указывают на озвученное в июне текущего года Премьером Масимовым заявление о том, что действующие СРП должны будут пройти через одобрение парламента, чтобы получить статус закона и иметь силу выше Налогового кодекса. В этом случае условия налоговой стабильности будут сохранены. Если этого не произойдет или компания откажется раскрыть контракт, то бизнес подпадет под налогообложение согласно Налоговому кодексу. С одной стороны, говорят аналитики, это выглядит как шаг навстречу транспарентности в отношениях с компаниями, предоставляющий им альтернативный выбор. С другой стороны, ссылаются авторы отчета на скептиков, власти рассчитывают на то, что бизнес предпочтет не разглашать коммерческие данные и просто согласится подчиниться Налоговому кодексу.
Статистика отчета свидетельствует о том, что государство все чаще демонстрирует недовольство действиями недропользователей. Так, в июле 2008 года Минфин обвинил более 100 недропользователей в недобросовестном использовании налоговых доходов, невыполнении контрактных обязательств и в уклонении от налогов при трансфертном ценообразовании.
Минэнерго отменил 20 контрактов на недропользование в первой половине 2008 года за неисполнение условий договоров: более Т15,5 млрд (около $125 млн) было дополнительно получено в виде налогов и других обязательных платежей в бюджет. Мурат ЛАУМУЛИН, главный научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований, считает, что желание установить контроль над природными ресурсами связано "с одной сплошной борьбой за место под солнцем". Все та же история Кашагана, по его мнению, тесно переплетена с внутриполитическими и экономическими проблемами в стране: сделки, которые заключались на заре независимости, непрозрачны, их условия неизвестны.
Центр изучения конкурентоспособности сегодня считает, что тот факт, что государство не стало применять венесуэльский сценарий для возврата контроля над компаниями PetroKazakhstan, "Казгермунай", "Каражанбасмунай", Agip KCO и "Мангистаумунайгаз", говорит о том что, несмотря на рост амбиций "КазМунайГаза", Казахстану невыгодно изгнание международных компаний, так как нацкомпания еще по-прежнему не может обеспечить адекватный рост добычи и инвестиций из-за дефицита технологий и капитала. Хотя официальные лица отрицают "затягивание гаек" в отношении иностранных инвесторов и неуважение к контрактам, утверждая, что у Казахстана "имеется иммунитет от ресурсного национализма", рассмотренные тенденции остаются весьма тревожными для международных компаний, учитывая резкий и быстрый характер изменений, подчеркивают эксперты.
На заседании г-н НУРМАКОВ задался вопросом о причинах роста объема прямых иностранных инвестиций в добывающую промышленность (в 2007 году рост на 22,8% и почти 70% из них - около $12 млрд - в углеводородный сектор) на фоне усиления роли государства в энергетическом секторе. Г-н Жандосов пояснил, что прошлогодний рост объясняется продолжившейся в то время реализацией проектов расширения мощностей на Тенгизе и работ на том же Кашагане.
Затрагивая вопрос деятельности Национального фонда РК, созданного в 2000 году в целях снижения уязвимости Казахстана к ценовым колебаниям на экспортируемое сырье и для формирования капитала для будущих поколений, то, как отметил Антон АРТЕМЬЕВ, директор программы Kazakhstan Revenue Watch Фонда "Сорос-Казахстан", он "остается крайне непрозрачной структурой, особенно касательно трансфертов из Нацфонда в бюджет на финансирование программ развития". Социальные вливания со стороны нефтяных компаний, по его словам, как и прежде, зачастую являются предметом договора между самим предприятием и акиматом, а население оценивает стоимость строительства социальных объектов в регионах намного ниже, чем это указывается в сметных документациях. Г-н Артемьев выразил неудовлетворение и реализацией в Казахстане инициативы прозрачности в добывающих отраслях (EITI), призванной повысить транспарентность платежей, проводимых компаниями в пользу правительств, правительственных учреждений, а также прозрачность доходов сырьевых стран. Успехи Казахстана в EITI он считает все еще незначительными.
По словам г-на Жандосова, власти страны часто получают упреки в нецелевом и неэффективном использовании государственных средств, что связано с коррупцией. Еще один фактор проклятия ресурсов, присутствующий в Казахстане, по его мнению, - это огромные бюджетные расходы на грандиозные проекты (строительство Астаны) при недостаточных инвестициях в человеческое измерение - образование, здравоохранение, инфраструктуру. Известный политолог, главный редактор журнала "Мир Евразия" Эдуард ПОЛЕТАЕВ в этой связи склоняется к тому, что "инвестиции государства из Нацфонда должны вкладываться в современные технологии и наращивание внутреннего производства". По его словам, государству следует избегать неоколониальной модели экономического роста, основанной на быстрой добыче природных ископаемых, особенно если учесть пересмотр оптимистичных ожиданий в отношении новых месторождений. Он вообще полагает, что "режим ожидания властями большой нефти излишне затянулся" и что Казахстан пытается использовать мифологию второго Кувейта.
Комментируя одно из заявлений Премьера Масимова о том, что возврат в госсобственность части ресурсов стал одним из самых больших достижений правительства за последние годы, участники круглого стола, шутя, согласились: сейчас правительству больше нечем похвастаться, кроме как усилением роли государства в секторе нефти и газа. Если условия для новых контрактов недропользователей продолжат ужесточаться, то многие компании окажутся убыточными, что пагубно отразится на национальной экономике, считают эксперты.
Елена БУТЫРИНА
