- Гульжана Жампеисовна, в чем суть этого метода, для решения каких целей он предназначен?

- Бюджетная политика, проводимая в настоящее время, нацелена на устойчивое развитие страны и призвана повысить эффективность и результативность государственных расходов. Граждане республики - с одной стороны, как налогоплательщики, с другой - как потребители общественных услуг - должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются прозрачно и эффективно, приносят результаты как для общества в целом, так и для каждого гражданина в частности.

- Надо полагать, что система эта уже была опробована в других странах. Каковы особенности ее применения?

- Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.

Как показывает международный опыт, переход к новой системе государственного планирования невозможен за короткое время - об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и двадцатилетний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества. На мой взгляд, для нас именно практика США имеет особое значение, так как позволяет, помимо прочего, проследить трудности, неизбежно возникающие при попытке внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Примечательно, что в США принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в первую очередь внедрялись в практику работы силовых ведомств, хотя результаты деятельности таких ведомств с трудом поддаются количественному измерению, а именно требование количественной измеримости результатов считается едва ли не основным требованием при переходе на программно-целевое планирование. И тем не менее Соединенные Штаты пошли на такой сложный эксперимент, первые шаги в этом направлении отражены в двух законах. В 1949 г. были приняты дополнения к федеральному Закону "О национальной безопасности" в целях повышения обоснованности расходов и усиления контроля за эффективностью реализации утвержденных программ. А в 1950 г. был принят Закон "О бюджете и бюджетной отчетности", главной задачей которого являлась структуризация деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целей.

- Интересно, а с какими проблемами столкнулась при внедрении новой системы бюджетирования такая мощная экономика, как в США?

- Одной из главных трудностей при внедрении программно-целевого бюджетирования в США было создание системы показателей социальной результативности и экономической эффективности государственных расходов.

Среди других проблем, мешавших успешно внедрить систему, специалисты называли следующие: несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ; трудности  интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений; отсутствие доступа к документам со стороны конгрессменов; невозможность полностью формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением); существование определенных сфер государственной деятельности (например, внешнеполитической деятельности), в которых системный анализ неприменим. Я бы добавила еще и отсутствие механизма преодоления разногласий, а также организационные сложности, вызванные большой численностью госслужащих и сложной организационной структурой федеральных органов исполнительной власти.

В общем, сказать, что это было не просто, - значит не сказать ничего. Однако именно благодаря этому методу в США удалось предоставить населению именно те общественные блага и услуги, в которых общество реально заинтересовано, отказаться от многих видов расходов, осуществляемых "по инерции", без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов. Госслужащие в США стали выбор решений производить с учетом более отдаленных последствий; усилилась ответственность государственных министерств за конечный результат. Регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах деятельности  министерств  позволила  обществу  реально  оценивать деятельность правительства; повысилась обоснованность решений о государственных расходах, стало реально оцениваться финансовое состояние государства изменить  горизонт  бюджетного  планирования, был осуществлен переход на многолетнее бюджетирование.

- А есть ли, помимо США, опыт внедрения этого метода в других странах, возможно, с менее "продвинутой" экономикой?

- Более чем достаточно. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в государствах с переходной экономикой, развивающихся странах (Малайзия, Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея, Албания, Болгария, Венгрия, Кыргызстан, Узбекистан, Россия и т. д.). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены, и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для Казахстана. Бюджетный процесс в Австралии и Новой Зеландии, например, во многом схож: здесь бюджетные программы не подлежат ежегодному пересмотру, а корректируются только на индекс инфляции и с учетом результатов анализа по качеству; ежегодно рассматриваются и обсуждаются только новые инициативы, имеющие веские обоснования; бюджет формируется сверху вниз (определяются макроэкономические показатели, общие бюджетные суммы по направлениям), снизу вверх (департаменты по формуле определяют расходы по направлениям для каждого штата); предоставлена большая самостоятельность в управлении текущих затрат; отчет об исполнении бюджета заслушивается в правительстве ежеквартально и раз в год в парламенте. Основной особенностью процесса перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в Армении стал его этапный характер. Первый этап был подготовлен в 2002 году, им были охвачены бюджеты секторов социальной сферы - образования, здравоохранения и социальной защиты. Второй этап, в 2004-2007 годах, наряду с социальной сферой включал производственные секторы - сельское хозяйство, энергетику, строительство и т. д. Третий - 2005-2007 и последующие годы - охватывает уже все бюджетные секторы, включая госуправление и силовые секторы. Среднесрочная бюджетная программа в Албании впервые внедрена в 2000 году и подготовлена на трехлетнюю перспективу. В первые годы реализации были охвачены пилотные министерства.                               В 2006 г. введены инвестиционные рамки.

- Существуют ли особенности внедрения этого метода для стран с развитой рыночной экономикой и для тех стран, которые находятся на этапе структурного реформирования?

- Весь вопрос по большому счету лишь в длительности этого процесса. В развитых странах процесс бюджетного реформирования длился 20 лет, а в развивающихся странах процесс еще и сейчас не закончен. И все-таки страны с переходной экономикой при внедрении среднесрочной бюджетной программы столкнулись с определенными трудностями, которых не было у стран с развитой экономикой. В Албании, например, отсутствовало институциональное оформление и удачные ресурсные документы (программы, стратегии, проекты). У госаппарата этой страны не хватало возможностей и навыков для реализации столь масштабной задачи. Плюс ко всему была крайне слабая заинтересованность в таком процессе политических сил.

В большинстве отраслей и регионов России при переходе к новой системе бюджетирования не проводился мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов. Как правило, анализ эффективности бюджетных расходов сводился к их ревизии и сокращению, но не затрагивал вопросов качества услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств. Кроме того, отсутствовали межрегиональные сравнения качества бюджетных услуг, бюджет не содержал индикаторов, позволяющих оценить эффективность и результативность бюджетных услуг.

- Если обобщить опыт тех, кто уже прошел этой дорогой или хотя бы ступил на сложный путь введения этой системы...

- Анализ международной практики использования методов бюджетирования, ориентированного на результат, показывает, что процесс перехода на такие методы - сложный и достаточно длительный, он не всегда проходит гладко, однако достоинства этого метода намного превышают издержки. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда организационных и технических задач. Поэтому осуществлять этот переход целесообразно поэтапно, вначале на базе отдельных пилотных министерств, постепенно распространяя позитивный опыт на другие министерства, ведомства и организации. Проблемы, с которыми сталкивались страны, переходящие на программно-целевое бюджетирование, часто связаны с недооценкой масштабов поставленной задачи, нехваткой специально подготовленного персонала и отсутствием поддерживающих информационных систем.

Однако, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, количество стран, использующих в той или иной мере приемы и методы бюджетирования, ориентированного на результат, постоянно расширяется. Но ни один чужой опыт нельзя "калькой" применить в другой стране, всегда нужна адаптация.

- В таком случае, что, на ваш взгляд, нужно сделать в нашей стране, чтобы успешно внедрить новую систему бюджетирования?

- Процесс реформирования бюджетной системы в Казахстане потребует существенных законодательных изменений. В том числе потребуется новый Налоговый кодекс, проект которого, как известно, уже разработан и в сентябре должен быть внесен в парламент. Но я бы хотела предостеречь разработчиков кодекса от, назовем это идеализацией - Налоговый кодекс без льгот не бывает. Различные послабления и преференции - это метод регулирования государством развития той или иной отрасли или крупного предприятия. Только после решения этих задач Налоговый кодекс должен и может решать задачи аккумулирования и администрирования. Мы же налоговое законодательство все время пишем с учетом только аккумулирования и администрирования. В новом Налоговом кодексе, который должен лечь в основу новой системы бюджетирования, должны быть другие подходы. Сутью новых подходов в управлении государственными финансами станут четко заданные показатели и критерии результативности формирования и исполнения бюджета и переход на его среднесрочное планирование. Это означает, что расходы государственного бюджета будут планироваться на три года в увязке с конкретными измеримыми результатами.

Новшества, внедряемые в бюджетную систему, решат проблему нецелевого использования средств, позволят повысить бюджетную дисциплину. Каждый министр будет заключать меморандум с Премьер-Министром о том, что в течение определенного времени данное министерство выполнит поставленные задачи.

И в этих документах будут устанавливаться индикаторы - конечные показатели изменения ситуации в той или иной отрасли, по которым конкретный министр будет отчитываться перед парламентом и населением.

Этот принцип очень сложен, в нем много подводных камней. Внедрение этого метода довольно длительное, и оно зачастую идет методом проб и ошибок. Первое, что формируется в бюджете при таком методе бюджетирования, - это гособязательства. Уже просто так принять закон, который дает нагрузку на бюджет, невозможно. Нужно будет пересматривать и взаимоотношения между республиканским и местными бюджетами.

При таком подходе огромное значение имеет экономическая аналитика - а это то, чем в нашей стране, надо с сожалением признать, всерьез не занимается никто.

Это очень эффективный метод, но внедрять его очень сложно. Не случайно во всех без исключения странах этот метод внедряли поэтапно. Посмотреть результат такого бюджетирования через год-два практически невозможно. За три года мы тоже результат увидим вряд ли, но тенденцию уловить будет, полагаю, уже можно.

Здесь очень важен человеческий фактор, должно быть соответствующее обучение госаппарата, а этого нельзя сделать за пару лет. Это не просто бюджетная реформа, которая затрагивает законопроекты и методологию составления бюджета. Это - системный процесс, который затронет каждого гражданина. Но альтернативы ему нет, если мы действительно хотим быть государством социально ориентированным.

Нагима СЫЗДЫКОВА